Allgemeine Anmerkungen
Nach der im Jahr 2023 in Kraft getretenen umfassenden Reform des bayerischen Hochschulrechts durch Einführung des Hochschulinnovationsgesetzes soll dieses mit dem vorliegenden Gesetzentwurf weiterentwickelt werden. Dabei sollen laut der Begründung des Gesetzentwurfs Entbürokratisierung und Fortentwicklung des Hochschulrechts im Mittelpunkt stehen. Dies betrifft teilweise auch die in dem Gesetz geregelten Angelegenheiten der bayerischen Studierendenwerke.
Die Zielsetzung des Gesetzentwurfs ist aus unserer Sicht grundsätzlich nachvollziehbar. Wir geben im Folgenden einzelne Anregungen, wie das Änderungsgesetz genutzt werden sollte, um die Arbeit der bayerischen Studierendenwerke noch weiter zu unterstützen. Aus Sicht des DSW als Bundesverband stehen dabei regelmäßig zwei Aspekte im Mittelpunkt: erstens gesetzliche Rahmenbedingungen, die die erforderliche Flexibilität für bedarfsgerechte Leistungen vor Ort ermöglichen, und zweitens eine hinreichende finanzielle Ausstattung.
Die im Gesetzentwurf als Ziel formulierte Sicherung einer Führungsrolle des Wissenschaftsstandorts in Deutschland und im europäischen Kontext setzt notwendigerweise auch eine starke soziale Infrastruktur des Studiums voraus. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die Belange von Studierenden mit Beeinträchtigungen. Das Bayerische Hochschulinnovationsgesetz enthält hier bereits eine Reihe von sinnvollen Regelungen. Diese sollten im Zuge der Novellierung den aktuellen Anforderungen entsprechend weiterentwickelt werden.
1. Geplante Abschaffung der Vertretungsversammlung
Nach dem Gesetzentwurf soll das bisher – neben Verwaltungsrat und Geschäftsführung – dritte Organ der Studierendenwerke wegfallen. Der dann zweigliedrige Aufbau entspricht der Rechtslage in der inzwischen ganz überwiegenden Zahl der Bundesländer. Zu den gesetzlichen Aufgaben der Vertretungsversammlung gehören neben der Entgegennahme von Berichten insbesondere die Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats.
In der Praxis dient das Gremium jedoch darüber hinaus den Studierendenwerken vor allem auch als Plattform, um den wechselseitigen Austausch zur Berücksichtigung der Interessen von Hochschulleitungen und Studierenden aller betreuten Hochschulen zu ermöglichen. Dies spielt insbesondere bei Studierendenwerken eine Rolle, die für so viele Hochschulen zuständig sind, dass nicht alle bei den Mitgliedschaften im Verwaltungsrat berücksichtigt werden können. Die institutionalisierte Kommunikationsmöglichkeit wird daher von manchen Studierendenwerken als besonders hilfreich angesehen. Den Wegfall durch andere Austauschformate zu kompensieren, wird teilweise zusätzlichen Aufwand verursachen. Dies sollte bei der Bewertung der vorgesehenen Gesetzesänderung berücksichtigt werden.
2. Zusammensetzung und Aufgaben des Verwaltungsrats
Nach Art. 117 Abs. 1 des Bayerischen Hochschulinnovationsgesetzes in der Fassung des Gesetzentwurfs (im Folgenden: BayHIG-E) sollen bei neun stimmberechtigten Mitgliedern des Verwaltungsrats vier Sitze mit Kanzler*innen der staatlichen Hochschulen aus dem Zuständigkeitsbereich des Studierendenwerks besetzt werden. Andere Mitglieder der Hochschulleitungen sowie Professor*innen wären künftig nicht mehr vertreten. Im aktuellen Gesetz heißt es dagegen: „zwei Personen aus dem Kreis der Professorinnen und Professoren sowie der Mitglieder der Hochschulleitungen“. Im Grundsatz erscheint es nachvollziehbar, dass – wie in der Gesetzesbegründung erläutert – die fachliche Expertise der Kanzler*innen auf wirtschaftlichem und rechtlichem Gebiet nutzbar gemacht werden soll. Aus unserer Sicht würde die vorgesehene Zusammensetzung jedoch zu einer einseitigen Interessenverlagerung führen. Studierendenwerke sind Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung. Ihre Organe müssen deshalb die verschiedenen, von der Aufgabenwahrnehmung der Studierendenwerke betroffenen Gruppen angemessen repräsentieren.
Demgemäß zeigen auch die bisherigen Erfahrungen in Bayern, dass im Sinne einer möglichst breiten fachlichen Perspektive regelmäßig die Einbeziehung von Professor*innen oder – neben den Kanzler*innen – anderen Mitgliedern der Hochschulleitungsebene als bereichernd angesehen wird. Dies gilt beispielsweise für Vizepräsident*innen mit Zuständigkeit für Internationalisierung oder Studium und Lehre. Diese Personengruppen bringen regelmäßig ihre unmittelbaren Erfahrungen aus den Bereichen Studium und Lehre in die Arbeit des Verwaltungsrats ein. Bei einem Ausschluss dieser Expertise würde die notwendige fachliche Breite bei der Willensbildung unangemessen eingeschränkt. Wir empfehlen daher, die aktuelle Regelung in Bezug auf die Bezeichnung der Personengruppe zu belassen oder zumindest in diesem Sinne aufzusplitten: „zwei Kanzlerinnen oder Kanzler der staatlichen Hochschulen aus dem Zuständigkeitsbereich des Studierendenwerks,“ sowie „zwei Personen aus dem Kreis der Professorinnen und Professoren und der Mitglieder der Hochschulleitungen der staatlichen Hochschulen aus dem Zuständigkeitsbereich des Studierendenwerks, welche nicht Kanzlerinnen oder Kanzler sind“.
Nach der derzeitigen Gesetzesfassung sind außerdem stimmberechtigte Mitglieder im Verwaltungsrat: ein*e Beauftragte*r für die Gleichstellung von Frauen in Wissenschaft und Kunst einer Hochschule sowie ein*e Beauftragte*r für die Belange der Studierenden mit Behinderung oder chronischer Erkrankung einer Hochschule. Nach den Erfahrungen der bayerischen Studierendenwerke hat sich die stimmberechtigte Mitgliedschaft dieser Personengruppen grundsätzlich als fachliche Bereicherung der Arbeit im Verwaltungsrat bewährt. Der Wegfall der Stimmberechtigung stünde im Widerspruch zur wachsenden Bedeutung von Diversität und Inklusion im Hochschulbereich. Wir empfehlen daher, die Stimmberechtigung beizubehalten.
In Art. 118 Abs. 1 BayHIG-E wäre außerdem vorgesehen, die Aufgaben des Verwaltungsrats zu erweitern. Dieser würde u. a. über „strategische Ziele des Studierendenwerks“ entscheiden. Hier ist zu befürchten, dass die Aufgaben von Verwaltungsrat und Geschäftsführung nicht mehr hinreichend klar voneinander abgegrenzt werden. Strategische Ziele lassen sich in der praktischen Umsetzung oftmals nur schwer von operativen Zielen trennen. Dadurch können sich für die Mitglieder des Verwaltungsrats zusätzliche Haftungsrisiken ergeben. Hinzu kommt, dass selbst die Erarbeitung strategischer Ziele aufgrund der besonderen Sachnähe regelmäßig durch die Geschäftsführung erfolgt. Insgesamt erfordert aus unserer Erfahrung ein effektives Management der Studierendenwerke eine starke Position der Geschäftsführung. Aus diesen Gründen erscheint es sachgerecht, an der geltenden und klaren gesetzlichen Aufgabenverteilung zwischen Verwaltungsrat und Geschäftsführung festzuhalten.
3. Aufgaben der Studierendenwerke
Die genannte Berücksichtigung von Diversität und Inklusion ist ein wesentlicher Bestandteil der sozialen Arbeit der Studierendenwerke. Im Sinne des Ziels der Ermöglichung von Chancengleichheit betrifft dies insbesondere auch die spezifischen Bedürfnisse von einzelnen Studierendengruppen. Dies sollte sich auch in der gesetzlichen Aufgabenfestlegung der Studierendenwerke widerspiegeln. Ähnlich wie in § 4 Abs. 1 S. 2 Studierendenwerksgesetz Mecklenburg-Vorpommern sollte daher in Art. 114 Abs. 1 BayHIG-E ergänzt werden: “Die Studierendenwerke berücksichtigen die besonderen Bedürfnisse von Studierenden mit Kindern, von Studierenden mit Behinderungen, von internationalen Studierenden und Studierenden mit Migrationshintergrund.”
4. Unternehmensbeteiligung und -gründung gestatten
Die Hochschul- bzw. Studierendenwerksgesetze der meisten Bundesländer ermöglichen es den Studierendenwerken, sich zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben Dritter zu bedienen, Unternehmen zu gründen oder sich an Unternehmen zu beteiligen. Dies kann dabei unterstützen, dass die Studierendenwerke ihre gesetzlichen Aufgaben je nach den örtlichen Gegebenheiten flexibel und wirtschaftlich erfüllen. Vor diesem Hintergrund erscheint es sachgerecht, diese Möglichkeit im Rahmen der Novellierung auch in Art. 114 BayHIG-E vorzusehen.
5. Errichtung und Auflösung von Studierendenwerken allein dem Gesetzgeber vorbehalten
Nach der weiter in Art. 115 BayHIG-E vorgesehenen Fassung wären Errichtung, Festlegung der Zuständigkeit sowie Auflösung von Studierendenwerken bereits durch Rechtsverordnung des Staatsministeriums möglich.
Eine solche Regelung wird der notwendigen institutionellen Stabilität der Studierendenwerke als Anstalten öffentlichen Rechts nicht gerecht. Die Entscheidung über Errichtung und Auflösung von Studierendenwerken ist vielmehr insbesondere für die Studierenden und die Hochschullandschaft von so grundsätzlicher Bedeutung, dass sie nicht der Regelung durch Rechtsverordnung der Exekutive überlassen werden, sondern dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten bleiben muss.
Eine gesetzliche Verankerung stärkt zugleich die Resilienz des Hochschulsystems einschließlich seiner sozialen Infrastruktur, indem sie deren institutionelle Ausgestaltung weniger abhängig von etwaigen wechselnden politischen Schwerpunktsetzungen macht. Demgemäß sollten in Art. 114 oder 115 BayHIG-E die einzelnen Studierendenwerke – wie in zahlreichen anderen Bundesländern üblich – ausdrücklich im Gesetz benannt werden. Ein entsprechendes Regelungsmodell enthält bereits Art. 1 Abs. 2 BayHIG für die staatlichen Hochschulen.
6. Selbstverwaltungsmerkmal gesetzlich abbilden
Studierendenwerke arbeiten als Anstalten des öffentlichen Rechts außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung. Sie unterstehen demgemäß – bis auf die Erfüllung staatlicher Aufgaben (BAföG-Verwaltung) – lediglich der Rechtsaufsicht. Als Träger funktionaler Selbstverwaltung findet damit grundsätzlich eine unabhängige Entscheidungsfindung statt, wobei insbesondere die Studierenden als Betroffene in den Gremien der Studierendenwerke hieran mitwirken. Vor diesem Hintergrund schreiben die Landesgesetze zahlreicher Bundesländer das Recht der Studierendenwerke auf Selbstverwaltung ausdrücklich fest. Demgemäß sollte Art. 116 S. 1 BayHIG wie folgt gefasst werden: „Die Studierendenwerke sind rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts mit dem Recht auf Selbstverwaltung.“
7. Umfassende, bedarfsgerechte Finanzierung der Studierendenwerke festschreiben
Die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben der Studierendenwerke setzt eine verlässliche und bedarfsgerechte Finanzierung voraus. Bundesweit ist der Anteil der Länder an der Finanzierung der Studierendenwerke in den vergangenen Jahrzehnten jedoch deutlich zurückgegangen. Im Jahr 2024 betrug der staatliche Finanzierungsanteil der Länder im Durchschnitt nur noch 9,4 %, während er Anfang der 1990er Jahre noch bei rund 24 % lag. Vor diesem Hintergrund empfiehlt das DSW, im BayHIG ausdrücklich festzuschreiben, dass das Land eine „bedarfsgerechte Finanzierung sicherstellt“. Art. 121 Abs. 1 BayHIG-E sollte entsprechend ergänzt werden.
8. Studentischen Wohnheimbau fördern und Nutzung der erforderlichen Liegenschaften sicherstellen
Im Rahmen ihres sozialen Auftrags sind die Studierendenwerke auch für den Bereich studentisches Wohnen zuständig. Art. 114 Abs. 1 S. 1 BayHIG bildet dies durch „den Bau und den Betrieb von Studierendenwohnheimen“ zutreffend ab. Die Wohnsituation für Studierende ist bundesweit eine immense Herausforderung. Entscheidende Stellschraube vor Ort ist dabei der Umfang der staatlichen Wohnraumförderung. Im Ländervergleich hat das DSW die Zuschusssituation durch den Freistaat Bayern regelmäßig als herausgehoben positiv wahrgenommen und so auch politisch kommuniziert. Im Rahmen dieser finanziellen Möglichkeiten leisten die bayerischen Studierendenwerke mit ihrem Angebot an Wohnheimplätzen aus unserer Wahrnehmung als Dachverband hier sehr engagierte und effiziente Arbeit.
Für die Hochschulen wurde ab 2023 mit Art. 11 Abs. 1 S. 1 BayHIG klargestellt, dass die Bereitstellung staatlicher Grundstücke und sonstiger Gegenstände zur unentgeltlichen Nutzung Teil der Finanzierungsverantwortung des Freistaats ist. Dies ergibt sich ausdrücklich aus der Begründung des damaligen Gesetzentwurfs. Auch die Studierendenwerke sind zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben auf die Nutzung staatlicher Liegenschaften angewiesen. Im Interesse einer verlässlichen und bedarfsgerechten Finanzierung sollte daher auch für sie eine entsprechende gesetzliche Regelung aufgenommen werden. Eine solche Regelung enthält § 8 Abs. 6 des Hessischen Studierendenwerksgesetzes. Diese könnte – angepasst an das BayHIG – übernommen werden: „Die Überlassung von Grundstücken, Grundstücksteilen, Gebäuden oder Gebäudeteilen des Freistaates Bayern oder seiner Hochschulen an die Studierendenwerke zum Zweck der gesetzlichen Aufgabenerfüllung erfolgt unentgeltlich. Dies gilt auch für die Bestellung von Erbbaurechten."
9. Gewährträgerhaftung normieren
Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung der Gewährträgerschaft des Freistaats für die Studierendenwerke erscheint sachgerecht. Eine solche Regelung kann die Bewertung der Kreditwürdigkeit der Studierendenwerke stärken und sich bei notwendigen Kreditaufnahmen positiv auf die Finanzierungskonditionen auswirken. Dies kann mittelbar auch den Finanzierungsaufwand des Landes verringern. Daher sollte für die Studierendenwerke ergänzt werden: „Für Verbindlichkeiten des Studierendenwerks haftet neben diesem auch der Freistaat unbeschränkt, wenn und soweit die Befriedigung aus dem Vermögen des Studierendenwerks nicht erlangt werden konnte (Gewährträgerschaft)."
10. Regelungen für Beschäftigte der Studierendenwerke
Die in Art. 121 Abs. 7 S. 4 BayHIG verwendete Bezeichnung „Anstaltsbedienstete“ ist im allgemeinen Rechts- und Verwaltungsgebrauch unüblich. Stattdessen sollte die Formulierung lauten: „Für die Beschäftigten der Studierendenwerke gelten die Bestimmungen für die Beschäftigten des Freistaates Bayern entsprechend."
11. Studiengebühren für internationale Studierende
Seit der ab 2023 geltenden Gesetzesnovelle können die Hochschulen gemäß Art. 13 Abs. 3 S. 1 BayHIG Gebühren erheben für (Nr. 2) die besonderen Aufwendungen bei der Auswahl und der sozialen Betreuung ausländischer Studienbewerbenden sowie ausländischer Studierender und für (Nr. 6) das Studium ausländischer Studierender.
Zunächst wird angeregt, den im Gesetz verwendeten Begriff „ausländische Studierende“ mit „internationale Studierende“ zu ersetzen. Ersterer ist zu weit gefasst, da er auch sogenannte Bildungsinländer umfasst – also Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit, die ihre Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland erworben haben. Gemeint sind im vorliegenden Regelungskontext jedoch ausschließlich Bildungsausländer. Der Begriff Bildungsausländer wurde inzwischen durch internationale Studierende abgelöst, um abwertende Konnotationen zu vermeiden. Beispielsweise der DAAD hat dies bereits umgesetzt.
Das DSW spricht sich grundsätzlich gegen Studiengebühren aus. Sie stellen eine soziale Hürde beim Hochschulzugang dar. Öffentlichkeit und Politik haben dies weitgehend verstanden. Demgemäß spielen Studiengebühren bundesweit nur noch in speziellen Fällen eine Rolle. In Bayern stimmte der Landtag 2013 für deren Abschaffung, nachdem vorab in einem der erfolgreichsten bayerischen Volksbegehren bereits in diesem Sinne votiert wurde. Bedauerlicherweise wurden Studiengebühren dann zulasten der internationalen Studierenden dennoch wieder eingeführt.
Nach Art. 13 Abs. 7 S. 3 BayHIG sollen die Gebühren zwar sozialverträglich ausgestaltet werden. Angesichts der schwierigen finanziellen Situation vieler internationaler Studierender, ist dies jedoch nur sehr begrenzt umsetzbar. Gerade für internationale Studierende aus Drittstaaten stellt die Finanzierung von Studium und Lebensunterhalt in Deutschland oftmals eine erhebliche Herausforderung dar. Dies wird regelmäßig aus der Sozialerhebung des Deutschen Studierendenwerks deutlich und bestätigt sich im täglichen Kontakt der Studierendenwerke – sei es bei der Wohnraumsuche oder in der Sozialberatung. Auch Studien zum Studienerfolg internationaler Studierender des DAAD belegen, dass internationale Studierende häufiger als Deutsche und Bildungsinländer*innen das Studium abbrechen. Der am zweithäufigsten genannte Grund bei internationalen Bachelorstudierenden hierfür ist eine schwierige finanzielle Situation.
Aus Sicht des DSW sind Studiengebühren für internationale Studierende daher weiterhin kein geeignetes Instrument, um den bestehenden und zukünftigen Anforderungen des Arbeitsmarkts und der Wirtschaftsentwicklung mit ihrem gesteigerten Qualifikationsbedarf sowie der Internationalisierung des Hochschulstandorts Deutschland Rechnung zu tragen. Deutschland ist derzeit als einziges nicht-englischsprachiges Land unter den vier beliebtesten Gastländern für Studierende weltweit. Internationale Studierende sind jung, mehrsprachig, gebildet und motiviert – und damit eine ideale Zuwanderungsgruppe für ein durch den Fachkräftemangel geprägtes Land. Studiengebühren würden diesen Standortvorteil gefährden und der erklärten politischen Zielsetzung der Internationalisierung der Hochschulen entgegenwirken. Das DSW fordert aus diesen Gründen, auf entsprechende Studiengebühren zu verzichten.
12. Besondere Belange von Studierenden mit Behinderungen
Das BayHIG sieht bereits eine Reihe von Regelungen zu Gunsten von Studierenden mit Behinderungen vor. Gleichwohl sollten die Belange dieser Studierendengruppe konsequent auch an weiteren Stellen Berücksichtigung finden.
Beispielsweise enthält der derzeitige Art. 7 Abs. 1 S. 1 BayHIG die Regelung, dass die Hochschule ein System zur Sicherung der Qualität ihrer Arbeit in den Bereichen Forschung, Lehre und Kunst sowie Transfer, bei der Förderung des wissenschaftlichen und künstlerischen Nachwuchses sowie der Erfüllung des Gleichstellungsauftrags entwickelt. Neben dem Gleichstellungsauftrag sollte dort der Inklusionsauftrag ausdrücklich verankert werden. Gleiches gilt für die Mittelzuweisung nach Art. 11 Abs. 1 S. 4 BayHIG. Diese Ergänzungen würden die inklusive Hochschulentwicklung als Querschnittsaufgabe stärken und die Umsetzung des Konzepts einer „Hochschule für Alle“ systematisch unterstützen.
Außerdem sollte bereits bei den speziellen Regelungen für Hochschulmitglieder mit Behinderung in Art. 24 BayHIG – entsprechend der Regelung in Art. 84 Abs. 2 S. 2 Nr. 5 BayHIG – auf den umfassenden Behinderungsbegriff des Art. 2 Bayerisches Behindertengleichstellungsgesetz (BayBGG) verwiesen werden. Durch die Verwendung dieses Begriffs wird klargestellt, dass auch Menschen, deren chronische oder länger andauernde Erkrankungen (z. B. Rheuma, Multiple Sklerose, Essstörungen oder Autismus-Spektrum-Störungen) zu Teilhabebeeinträchtigungen führen, Menschen mit Behinderungen sind. Empfohlen wird demgemäß der konsequente Bezug auf diese Legaldefinition mit der Folge, dass im Gesetz auf die jeweilige Ergänzung „oder chronische Erkrankung“ verzichtet werden kann.
Um Mindeststandards bei der Ausgestaltung des Amtes der Beauftragten für Studierende mit Behinderungen zu sichern, sollten ihre Mitwirkungsrechte und -pflichten in Art. 24 BayHIG unmittelbar gesetzlich verankert werden. Dazu gehört insbesondere, dass sie über alle geplanten Maßnahmen, die Belange von Studierenden mit Behinderungen betreffen, informiert werden, gegenüber den Organen der Hochschule Stellungnahmen abgeben und Vorschläge einbringen können sowie über Rede- und Antragsrechte in den Selbstverwaltungsgremien verfügen. Darüber hinaus sollte Art. 24 Abs. 3 BayHIG klarstellen, dass den Beauftragten zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben die erforderlichen personellen, sachlichen und finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt werden. Das bestehende landesweite Netzwerk der Beauftragten für Studierende mit Behinderungen leistet einen wichtigen Beitrag zum fachlichen Austausch und zur Weiterentwicklung der Beratungspraxis und wird ausdrücklich begrüßt.
Die gesetzliche Verankerung von Regelungen zum Nachteilsausgleich in Prüfungsordnungen nach Art. 84 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BayHIG bewerten wir ebenfalls positiv. Im Sinne eines konsistenten und umfassenden Nachteilsausgleichs sollten vergleichbare Regelungen auch für den Hochschulzugang, die Immatrikulation und das Studium vorgesehen werden. Entsprechende Verpflichtungen sollten daher auch in den Satzungen und Studienordnungen verankert werden. Hierzu müssten insbesondere Art. 80 Abs. 1, Art. 81 Abs. 1 und Art. 95 BayHIG ergänzt werden.
Art. 93 Abs. 3 S. 1 BayHIG legt derzeit fest, dass während der Beurlaubung Studienleistungen nicht erbracht und Prüfungen an der Hochschule nicht abgelegt werden können. Ausnahmen davon erlaubt S. 3 für Fälle von Mutterschutz, bei der Betreuung und Erziehung eines Kindes oder der Pflege eines nahen Angehörigen. Die ausnahmsweise Prüfungsmöglichkeit sollte aufgrund der vergleichbaren Beeinträchtigung der Studienausübung und im Sinne eines konsequenten Nachteilsausgleichs auch auf Fälle behinderungsbedingter Beurlaubungen erweitert werden. Studierende, die aus gesundheitlichen Gründen beurlaubt sind, sollten gegenüber den in der Ausnahmeregelung bereits genannten Studierendengruppen nicht schlechter gestellt werden.
Berlin, 31. Juli 2026
i. V.
Stefan Grob
Stellvertreter des Vorstandsvorsitzenden des Deutschen Studierendenwerks